2014年12月31日，為了貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)），推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，規(guī)范PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)行為，財(cái)政部根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》和有關(guān)法律法規(guī)，制定并印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)），該辦法第五條規(guī)定：“PPP項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)�！边@表明，按照財(cái)政部的規(guī)定，PPP項(xiàng)目采購(gòu)必須實(shí)行資格預(yù)審，資格預(yù)審為“規(guī)定動(dòng)作”，必不可少，且強(qiáng)制使用。
但是，在PPP項(xiàng)目采購(gòu)的具體實(shí)施過(guò)程之中，又有一些項(xiàng)目并未嚴(yán)格實(shí)施資格預(yù)審，而是采用資格后審或者模糊用語(yǔ)的“資格審查”。比如，2015年11月2日貴州省交通運(yùn)輸廳委托的代理機(jī)構(gòu)四川國(guó)泰工程管理咨詢有限公司在貴州省公共資源交易中心網(wǎng)站上發(fā)布的《貴州省銅仁至懷化高速公路（銅仁段）PPP項(xiàng)目社會(huì)資本招標(biāo)公告》中就明文規(guī)定：“現(xiàn)對(duì)本項(xiàng)目的社會(huì)資本進(jìn)行公開招標(biāo)，實(shí)行資格后審�！庇秩纾�2015年9月10日貴州宏財(cái)投資集團(tuán)有限責(zé)任公司委托的代理機(jī)構(gòu)貴州萬(wàn)和工程招標(biāo)代理造價(jià)咨詢有限責(zé)任公司在貴州省公共資源交易中心網(wǎng)站上發(fā)布的《盤縣2015年城關(guān)鎮(zhèn)片區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目PPP投資合作人競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告》第3.5條就明文規(guī)定“本項(xiàng)目磋商采用資格審查方式”。
一邊是《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》強(qiáng)制要求實(shí)施資格預(yù)審，另一邊是實(shí)際工作中要么資格預(yù)審、要么資格后審，甚至是既不寫明是資格預(yù)審還是資格后審，而籠統(tǒng)規(guī)定為資格審查。對(duì)于國(guó)家政策規(guī)定與實(shí)際操作之間的不一致，需要予以反思，究竟是國(guó)家政策規(guī)定的不合理，還是實(shí)際操作的不合法、不合規(guī)？
反思：強(qiáng)制實(shí)施資格預(yù)審的合法性反思
首先，政策法規(guī)制定須維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第四條的規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國(guó)家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)�！睘榱司S護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，立法時(shí)必須遵循下位法根據(jù)上位法予以制定的原則。如國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，必須根據(jù)憲法和法律制定；省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)，一是要根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，二是要在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定；國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)制定規(guī)章，要根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定。
《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》由財(cái)政部制定，其制定時(shí)也須“維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一”，也須根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及財(cái)政部的規(guī)章等予以制定。那么，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》強(qiáng)制要求實(shí)施資格預(yù)審，是否有上位法的依據(jù)呢？
其次，對(duì)PPP項(xiàng)目強(qiáng)制實(shí)施資格預(yù)審的上位法審思。
自2000年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第十八條第一款的規(guī)定：“招標(biāo)人可以根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目本身的要求，在招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請(qǐng)書中，要求潛在投標(biāo)人提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績(jī)情況，并對(duì)潛在投標(biāo)人進(jìn)行資格審查；國(guó)家對(duì)投標(biāo)人的資格條件有規(guī)定的，依照其規(guī)定�！笨梢钥闯�，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》并未規(guī)定“資格預(yù)審”或“資格后審”，只規(guī)定了“資格審查”，也就談不上強(qiáng)制要求實(shí)施資格預(yù)審。
自2003年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》也與《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)此的規(guī)定基本一致，即也并未規(guī)定“資格預(yù)審”或“資格后審”，只規(guī)定了“資格審查”，當(dāng)然也就談不上強(qiáng)制要求實(shí)施資格預(yù)審�！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第二十三條的規(guī)定：“采購(gòu)人可以要求參加政府采購(gòu)的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績(jī)情況，并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件和采購(gòu)項(xiàng)目對(duì)供應(yīng)商的特定要求，對(duì)供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查�！�
自2012年2月1日起施行的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第十五條第二款規(guī)定：“招標(biāo)人采用資格預(yù)審辦法對(duì)潛在投標(biāo)人進(jìn)行資格審查的，應(yīng)當(dāng)發(fā)布資格預(yù)審公告、編制資格預(yù)審文件�！笨梢�(jiàn)，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》明確規(guī)定了“資格預(yù)審”，但并沒(méi)有規(guī)定招標(biāo)人必須強(qiáng)制實(shí)施資格預(yù)審，而是將是否實(shí)施資格預(yù)審的權(quán)力和權(quán)利賦予給了招標(biāo)人，由招標(biāo)人自行決定。換言之，是否采取資格預(yù)審是《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》賦予招標(biāo)人的權(quán)利，而不是《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》要求招標(biāo)人（采購(gòu)人）的義務(wù)。
自2015年3月1日起施行的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》也與《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》對(duì)此的規(guī)定基本一致，即雖然明確規(guī)定了“資格預(yù)審”，但并沒(méi)有規(guī)定采購(gòu)人必須強(qiáng)制實(shí)施資格預(yù)審，而是將是否實(shí)施資格預(yù)審的權(quán)力和權(quán)利賦予給了采購(gòu)人，由采購(gòu)人自行決定。其第二十一條第一款規(guī)定：“采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行資格預(yù)審的，資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。已進(jìn)行資格預(yù)審的，評(píng)審階段可以不再對(duì)供應(yīng)商資格進(jìn)行審查。資格預(yù)審合格的供應(yīng)商在評(píng)審階段資格發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)通知采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)�！�
自2014年2月1日起施行的《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）并無(wú)“資格預(yù)審”一詞。
自 2014年2月1日起施行的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)）明確規(guī)定了“資格預(yù)審”，但也只是要求政府采購(gòu)貨物和服務(wù)采用邀請(qǐng)招標(biāo)的方式時(shí)，才必須強(qiáng)制實(shí)施資格預(yù)審，對(duì)于公開招標(biāo)采購(gòu)貨物和服務(wù)，則并無(wú)強(qiáng)制實(shí)施資格預(yù)審的要求。其第十五條規(guī)定：“采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式采購(gòu)的，招標(biāo)采購(gòu)單位應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的政府采購(gòu)信息媒體發(fā)布資格預(yù)審公告，公布投標(biāo)人資格條件，資格預(yù)審公告的期限不得少于七個(gè)工作日。”
最后，PPP項(xiàng)目強(qiáng)制實(shí)施資格預(yù)審尚無(wú)充分的上位法依據(jù)。
前述法律、行政法規(guī)、規(guī)章，均屬于《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》的上位法，但只有《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》規(guī)定邀請(qǐng)招標(biāo)采購(gòu)貨物和服務(wù)時(shí)，才必須實(shí)施資格預(yù)審。而PPP項(xiàng)目與貨物或服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目之間并不能劃等號(hào)，PPP項(xiàng)目的采購(gòu)方式與邀請(qǐng)招標(biāo)之間，也不能劃等號(hào)，PPP項(xiàng)目的采購(gòu)方式，有公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)等眾多方式。
雖然早于《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（2014年12月31日發(fā)布）發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)，2014年11月29日發(fā)布）第十三條明確規(guī)定：“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)，并將資格預(yù)審的評(píng)審報(bào)告提交財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）備案。”但是，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》和《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》均由財(cái)政部制定，且均屬于政策性文件，效力層級(jí)相同，不能作為制定的依據(jù)。
因此，從對(duì)上位法的依據(jù)進(jìn)行分析可知，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》強(qiáng)制要求所有PPP項(xiàng)目均實(shí)施資格預(yù)審，并未有充分的上位法依據(jù)作為支撐，與上位法之間的規(guī)定出現(xiàn)了不一致。
(摘自 中國(guó)建設(shè)報(bào)）
